申论高分技巧：[9]对策中的抽象概念

在法律、法规、制度、机制、体制、体系等概念中，体系是各种同类事物的总和，在本类事物中具有最高位置；作为规范性的、调节不同范围内社会关系的观念性事物，法或法律居于最高地位。直观地来看，体系＞制度＞体制＞机制，体系是多种同一性质事物的总和，如法律的总和、制度的总和。因此，法律法规体系＞法律法规；制度体系＞制度；法律＞法规，法律的地位高于法规，法律是由国家立法机关颁布的，法规一般是由地方立法机关颁布的。另外，法律≠制度，二者既有区别，又有联系，制度本质上是一种内部法、低层次的法。接下来，我们就从词源学意义上来说一说体制与机制的异同。体制，是指国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系、管理权限划分等方面形成的体系、制度、方法、形式等的总称。这一解释来源于《辞海》。机制，本意为机器的构造和工作原理，借指由事物的内在规律及其与外部事物的有机联系所形成的系统，如工作机制、惩戒机制、防范机制、市场机制。其层次低于体制，是体制下面更具体的层次，按照一定的规律联系起来，具有系统性、稳定性的工作和运行方法、措施、规则等的总和。体制和机制均有系统性，自成系统；稳定性，相对固定，均有制度的含义。不同在于两者的关系、地位，机制可包含在体制内，而不能反之。这一说法参考自《现代汉语规范词典》。由此可见，体制与机制既相关联又有区别。通常而言，体制主外，指的是有关组织形式的制度，限于上下之间的“层级关系”；机制主内，指的是事物的内在工作方式，事物内部各部分的机理即相互关系，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。因此，在现代法治国家、法治社会，法律统领一切规范性事物，包括统领制度，比如《宪法》就是对国家根本政治制度的规范。制度也有根本制度和具体制度两个层次，根本制度是具体制度的依据，具体制度是根本制度的体现和具体落实；体制、机制，往往用在具体的环境中，是执行、实现制度或保障制度执行、实现的，例如：部门有决策制度，会议议事、集体决定的决策机制，就是执行制度的机制；决策生效后，责任部门、责任人必须执行上级领导机关的决策，还要有监督其执行的措施，有具体部门和人员报告执行情况的程序，这些就属于保障制度执行的机制。

申论中的具体问题涉及制度还是涉及法律法规，在提出相应的对策时，是完善制度，还是健全法律法规，要根据问题的具体情况而定，一般给定材料中都会有比较明确的提示，应该按材料的提示来确定问题性质、相应对策。【材料示例】2012年山东●申论资料4.2011年5月，有媒体调查指出，新中国成立后的60年中，中国大规模的经济建设导致的移民总数达7000万以上。从未来的发展趋势看，今后每年仍将会有数百万人因地质灾害、生态环境、扶贫开发、城乡建设征地等而成为移民。然而迄今为止，我国尚缺乏一部专门的法律，对移民的管理机构、管理体制，移民搬迁的规划设计、权益保障等方面进行统一规范。国际研究移民问题的某知名专家表示，移民活动对迁入区和迁出区的人口分布、社会经济发展状况和趋势、生态环境与土地资源利用方式等都有较大的影响，将在极大程度上改变相当一部分人群的生存状态。移民的生活、生产、就业、社会关系都将发生变化，原有的社会经济体系完全解体，需要异地恢复重建，绝非易事。迁移不当就可能导致灾害搬家；迁入地本来生态环境很好，迁入大量人口之后，资源与环境压力增大，也可能会出现新的灾害。我国内蒙古阿拉善地区草场严重沙漠化的一个重要原因就是人口大量迁入，过度垦殖、放牧，导致原来的生态系统崩溃。也有研究者主张，对于灾害，首要的选择不一定是移民，而是要建立一种灾害治理和管理的长效机制。要建立各类灾害普查、重点地区详查、风险评估、预测、预警、灾中救援和应急管理、灾后重建等一系列制度，强化灾害管理和应急能力建设。那么，实际备考及应试中，如果给定资料中没有字面上的直接提示就要自己分析判断。一般来说，法律规范的对象是全社会、全体公民和所有的组织，党、政府、企业、个人都要守法，比如有的行业组织搞假认证，有的企业制造假奶粉，损害的是全体消费者、全社会利益，应该受到法律的制裁，但现状却是法律没有进行制裁，显然，缺失的是法律规定——没有处罚假认证的规定，不足的是执法力度——没有对造假行为进行严厉处罚。制度规范的是小范围的对象，它根据制定的主体和规范对象的不同，可以是一个地区的、一个部门的、一个行业的，也可以是一个具体企业或单位的，比如从工商部门的角度，可以制定查处假冒伪劣商品的制度，也可以制定企业、工商户不准造假、售假的制度，前者是规范工商部门自己的，是要及早发现、及早查处制假售假行为，后者是规范生产经营者的，不准他们制假售假。同时，行业组织也可以制定自律制度，规定成员企业不得制假售假，违者取消信誉认证或市场准入资格；企业也可以制定自律制度，规定产品质量要有保证，哪一个环节出现了质量问题，就要查处那个环节的责任，显然，它们规范的范围和层次都是不同的，但总起来概括，制度规范的都是具体对象，而法律规范的是所有的对象。

【对策实例1】监管不力，对应的措施是加强监管，其主体应该是政府或政府有关部门，比如加强对政府自身行为的监管，加强对市场主体的监管，加强资金使用、工程建设、社保政策落实等各种具体行为的监管。

【对策实例2】完善监督机制，有内部监督机制，有外部监督机制；内部监督，可以是同体监督，即同一系统的上下级之间监督，一般是上级监督下级，也可以是不同部门之间的交叉监督，比如审计、执法部门对行政部门的监督；外部监督，有群众监督、舆论（一般指新闻媒体）监督，措施如完善监督举报机制，畅通群众举报违法问题、投诉违规执法现象的渠道，及时处理群众的举报和投诉等。